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在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。
相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。
因此之故，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。
这一点成立之后，假定整个政府只操在一个唯一的人的手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因此团体意志就具有它所能具有的最高的强度。可是，既然力量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是丝毫
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不会变化的，由此可见，最活跃的政府也就是一个唯一的人的政府①。
反之，假定我们把政府与立法权威合而为一，假定我们使主权者成为君主，使全体公民统统成为行政官；这时，团体的意志就和公意混同而不会比公意具有更大的活跃性，同时个别意志则仍然保留其全部的力量。这样，永远具有同一个绝对力量②的政府，便将处于它的相对力量、或者说活跃性的最低程度。。。。。
这些比率是无可辩驳的，并且从其他方面来考虑也可以证实这一点。例如，我们可以看到，每一个处于其共同体之中的行政官都要比每一个处于其共同体之中的公民更为活跃，因此之故，个别意志在政府的行动中就要比在主权者的行动中具有更大得多的影响；因为每一个行政官差不多总是担负着某些政府职能的，反之，每个公民分别地说来，却并不具有主权的任何职能。还有，国家愈扩大，则它的实际力量也就愈增大，虽然实际力量的增大并不是和领域大小成比例③；但是，如果国家仍然是同一个国家，行政官的数目纵然可以任意增加，政府却并不会因此便获得更大的实际力量，因为实际力量就是国家的力量，这两者的尺度永远是相等的。
这样，政府的相对力量或活跃程度便会减小，而它的绝对力量
①可参看孟德斯鸠《论法的精神》，第５卷，第１０章。——译注②“永远具有同一个绝对力量”
，因为这里假设政府掌握国家全部的力量，并假设这个力量是不变的。——译注③可参看本书第２卷，第８、９、１０章。——译注
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第二章 论各种不同政府形式的建制原则５９
或实际力量却并不能增大。
还可以肯定：负责的人越多，则处理事务就愈慢；由于过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机；并且由于反复考虑，人们往往会失掉考虑的结果。
我刚才论证了，随着行政官的增多，政府也就会松弛下来；并且我在前面也已经论证过，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大。由此可见，行政官对政府的比率应该是和臣民对主权者的比率成反比的；这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少。
还有，我这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的正当性①。因为，反过来说，行政官的数目越多，则团体的意志也就越接近于公意②；但是在一个唯一的行政官之下，则这一团体意志便正如我所说过的，只不过是一个个别的意志而已。
这样，人们失之于一方面的，就可以得之于另一方面，而立法者③的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率。
①“正当性”指权力的运用须符合公意。——译注②见本书第２卷，第３章。——译注③此处“立法者”系指“为人民创制”的人（见本书第２卷，第７章）
，而不是指制订法律的主权者。——译注
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第三章 政府的分类
在前一章中我们已考察过了，为什么要按构成政府成员的人数来区分政府的各种不同类别或不同形式；在这一章中还要考察怎样来进行这种分类①。
首先，主权者可以把政府委之于全体人民或者绝大部分的人民，从而使作行政官的公民多于个别的单纯的公民。这种政府形式，我们名之为民主制②。。。。
再则，也可以把政府仅限于少数人的手里，从而使单纯的公民的数目多于行政官，这种形式就称为贵族制。。。。
最后，还可以把整个政府都集中于一个独一无二的行政官之手，所有其余的人都从他那里取得权力。这第三种形式是最常见的，它就叫做国君制或者皇家政府。。。。
我们应该指出，所有这几种政府形式③，或者至少前两种
①孟德斯鸠《论法的精神》第２卷，第１章：“有三种政府：共和政府、君主政府、专制政府。要发现这三者的性质，只要用最没有学识的人对此所具有的观念就够了。我提出三个定义，或者不如说三个事实：人民集体或只有一部分人民具有主权权力的政府，便是共和政府；只有一人来统治，但根据固定的和确立了的法律，便是君主政府；反之在专制政府之下则只有唯一的一个人，既无所谓法律，也无所谓规章，完全凭个人的意愿与爱好来支配一切。”又，第２章：“在共和政府中，如果人民集体具有主权权力，便是民主制。如果主权权力掌握在一部分人民的手中，就叫做贵族制。”——译注②可参看本书第２卷，第１６章。——译注③亚里士多德《政治论》，第３卷，第５章：“最高权威必定是操于一人之手，或是操于若干人之手，或是操于多数人之手。”——译注
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第三章 政府的分类７９
形式，都是或多或少可以变动的，甚至还有相当大的变动幅度。因为民主制可以包括全体人民，也可以缩小到人民的半数；而贵族制则可以从人民的半数无限制地缩小到极少数的人。
即使是王位也可以接受某些划分。
斯巴达按它的宪法，是经常有两个王①的；而我们也看到在罗马帝国甚至于同时有八个皇帝②，但我们并不能说罗马帝国是分裂的。因此，每种政府形式总有某一点是与另一种形式相重叠的；并且我们可以看出，在这仅有的三种名称之下，政府实际上所能包含的各种不同的形式，其为数正如国家所可能有的公民数目是一样地多。
此外还有：由于同一个政府在某些方面可以再分为若干部分，一部分以某种方式施政而另一部分则以另一种方式施政；于是这三种形式相结合的结果便可以产生出大量的混合形式，其中的每一种都可以由这些简单的形式繁殖出来。
关于什么是最好的政府形式，在各个时代里，人们曾经有过许多争论，而并没有考虑到它们之中的每一种形式在一定的情况下都可以是最好的，但在另一种情况下又可以是最坏的。
如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比；那末，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵
①斯巴达有两个王，是由两个氏族产生的，其主要职务为统率军队作战以及进行某些审判与祭祀。——译注②罗马帝国后期经常有两个皇帝，有时是四个，最多时有八个。——译注
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族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国①。
这条规律是立刻就可以从原则里得出来的。然而，又怎么样计算那些可能构成例外的许多情况呢？
第四章 论民主制
制订法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制②了。但也正是这一点才使得这种政府在某些方面非常不够，因为应该加以区别的东西③并没有被区别开来；而且由于君主④与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政
①布拉马奇《政治权利原理》：“每一种好政府并不是同等地适宜于一切民族。在这一点上，必须顾及各个民族的气质和特性以及国家的大小。大国很难适应共和制政府，而明智地加以限制的君主制倒是更为适合；但是就中等大小的国家来说，对它们最为有利的则是对人民的普遍性保留着某些照顾的、选举的贵族制。”——译注②“行政权与立法权结合在一起的体制”即民主制。——译注③“应该加以区别的东西”指立法权与行政权的区别。
《山中书简》第８书：“民主制的体制迄今还不曾很好地被人考察过。
谈论民主制的人，还不曾有一个是充分区别了主权者与政府以及立法权与行政权的。“
“有人想像民主制就是全体人民都是行政官或司法官的那样一种政府，”
“又有人认为自由只不外是选举首领的权利，并且既然他们仅只服从君主，所以他们就相信发号施令的人总是主权者。”——译注④这里的“君主”指执政者，亦即统治者的共同体。——译注
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第四章 论民主制９９
府的政府。
以制订法律的人来执行法律，并不是好事；而人民共同体把自己的注意力从普遍的观点转移到各别的对象上来，也不是好事。没有什么事是比私人利益对公共事物的影响更加危险的了，政府滥用法律的为害之大远远比不上立法者的腐化，而那正是个人观点之必不可免的后果。这时候，国家在本质上既然起了变化，一切改革就都成为不可能的了①。
一个从不滥用政府权力的人民，也决不会滥用独立自主；一个经常能治理得很好的人民，是不会需要被人统治的。
就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的改变。
事实上，我相信可以提出这样一条原则，那就是，只要政府的职能是被许多的执政者所分掌时，则少数人迟早总会掌握最大的权威；仅仅由于处理事务要方便的缘故，他们自然而然就会大权在握。
此外，这种政府还得要有多少难于结合的条件啊！
首先，要有一个很小的国家，使人民很容易集会并使每个公民都能很容易认识所有其他的公民。
其次，要有极其淳朴的风尚，以免发生种种繁剧的事务和棘手的争论。然后，要有地位上与
①“本质”指主权，亦即公意。此外意谓：滥用法律还可以通过新的法律来补救，但立法者自身的腐化则是无